가덕도 신공항 건설

2022년 4월 의결한 가덕도신공항 조감도

가덕도신공항 추진 과정, 건설 및 관련된 논란

개요

2021년 확정된 가덕도신공항 건설 계획이 2025년 착공, 2035년 개항하는 일정이다. 하지만 계획 확정 이후에도 안전성과 경제성에 대한 논란이 끊이지 않았다. 2023년 3월, 건설 방식을 100% 해상 매립에서 부분 매립으로 변경해 기존 개항(2035년) 시기를 2029년으로 앞당겼다.

개항 시기

개항 시기는 당초 2035년으로 설정했지만 2030년 부산엑스포 유치를 위한 기반 인프라 경쟁력을 높이기 위해 2030년 이전 개항하는 방안이 추진됐다. 부지 및 활주로 조성 시 일부 매립, 일부 부유식 건설 방식이 거론되었다.

하지만 시기 상 2025년은 돼서야 착공 가능하고 공사시간(약 10년) 고려할 때 2035년에야 개항할 수 있어 당초 기대했던 2030년 부산 엑스포 이전 개항은 사실상 무산됐다는 분석이 우세했다. 2023년 11월 말 결국 부산엑스포 유치는 실패로 돌아가며 2030년 이전 개항 추진 동력을 상실했다.

하지만 부산시는 2024년 1월 11일, 가덕도신공항 비전과 전략 선포식에서 2029년 12월 개항 계획을 재확인했으며 2024년 말 착공 예정임을 확인했다.

건설 과정

연혁

• 2011년, 동남권 신공항 사업 계획 백지화
• 2016년, 김해공항 확장하는 김해신공항 계획 확정
• 2021년 2월 26일, 가덕도신공항 건설 특별법 통과
• 2022년 4월, 13조7천억, 2035년 개항 계획 국무회의 의결
• 2023년 8월, 국토교통부 '가덕도신공항 기본계획(안)' 발표
• 2023년 12월 29일, 건설사업 기본계획 고시(국토교통부)
• 2024년 1월 11일, 2단계 확장 계획 발표(부산시)

동남권 신공항 검토

2002년 4월 15일 김해국제공항에서 발생한 중국국제항공 129편 추락사고로 인해 안전성 문제가 제기되며 신공항 건설 논의가 시작됐다. 밀양과 가덕도가 동남권 신공항 후보지로 떠올랐다.

2011년, 동남권 신공항 사업 계획을 전면 백지화하고 2016년에는 별개의 신공항 대신 김해공항을 확장하는 김해신공항 계획을 확정했지만 문재인 정부가 들어서고 부산 지역 광역자치단체장 자리를 더불어민주당이 차지하자 김해 신공항 계획 재검증에 들어갔다.

2016년 동남권 신공항 입지 선정 평가 (프랑스 ADPi)

공항 후보	김해 신공항	가덕도
	(김해공항 확장)	(활주로 1본)	(활주로 2본)
평가(1000점 만점)	818점	635점	581점
비용	4조1657억 원	7조4734억 원	10조 2014억 원

가덕도신공항 건설 특별법

정부의 강력한 의지와 함께 부울경 지역 의원들이 대거 가세로 가덕도 신공항 건설을 위한 특별법이 압도적인 표(찬성 181, 반대 33, 기권 15)로 2021년 2월 26일 국회 본회의를 통과했다. 정의당 의원 대부분은 '4대강 사업'과 비교하며 전형적인 선거(4월 부산시장 보궐선거)를 위한 포퓰리즘이라 비판하며 반대표를 던졌고 그외 일부 의원들이 반대했지만 압도적인 찬성표가 가결되며 계획이 확정됐다.

부산시가 제시한 가덕도신공항 규모 및 전망

구분	내용	비고
사업면적	598만㎡(180만 평)	해상 43%, 육상 57%
활주로	3,500m 1본	11/29
계류장	65대
여객	연 3,500만 명
화물	100만 톤
사업비	7.5조 원	국토부에선 28조 원 추정
사업기간	2021년 ~ 2029년	2029년 12월 개항 목표

사전타당성 조사

2021년 5월 28일, 국토교통부는 가덕도신공항 사업의 기본구상 마련을 위한 사전타당성 조사 용역을 시작한다고 밝혔다.

항공대학교 컨소시엄이 약 10개월 동안 진행한 '가덕도신공항 사전타당성 검토 연구용역' 결과에 따라 '가덕도신공항 건설 추진계획'이 2022년 4월 26일 국무회의에서 의결됐다.

초기 개항 시 김해공항에서 국제선만 이전한다는 전제로 가덕도신공항의 예상 수요는 2065년 기준 여객 2336만 명, 화물 28만6천 톤으로 분석했다. (부산시는 여객 4600만 명, 화물 64만 톤 예측) 활주로 길이는 화물기(B747-400F)의 최대이륙중량 기준으로 이륙 필요거리(3480m)를 고려해 3500m로 검토했다. 활주로는 김해공항, 진해비행장 등 인근 지역의 영향 및 공항의 24시간 운영을 위한 소음 영향 등을 종합적으로 고려해 5개 안 가운데 순수 해상배치 방식을 선택했다. 국내 최초의 완전 해상공항이 탄생하게 된 것이다.

총사업비는 13조7천억 원이며 2025년 착공해 2035년 개항을 목표로 했다.

예비타당성 조사 면제

2022년 4월 29일, 기획재정부는 국무회의에서 예비타당성조사(예타) 면제를 의결했다.

건설 방법 구체화

2022년 10월, 개항(2035년) 시기를 앞당기기 위해 기존 100% 해상 매립 방식을 비매립 방식인 부체식(부유식) 공법과 할주로 방향 조정 방안이 제시됐다.

2023년 3월, 국토교통부와 부산시는 완공 시기를 2030년으로 앞당기기 위해 공기 단축 방안으로 기존의 완전 해상 매립 방식에서 가덕도 섬 일부에 공항 시설 및 활주로를 건설하고 일부만 해상 매립하는 방식을 결론으로 채택했다.

2023년 8월 24일, 국토교통부 '가덕도신공항 기본계획(안)' 발표. 2029년 12월 개항 목표 제시. 2024년 부지조성을 위한 턴키발주를 시작으로 본격적인 사업이 추진된다.

공항 이름

2023년 9월, 경남도의회는 가덕신공항을 '이순신 국제공항'으로 명명하자는 대정부 건의문을 가결했다.

가덕도신공항건설공단 설립

2023년 12월 1일, 가덕도신공항건설공단법 시행령 입법 예고(2024년 4월 25일 설립)

단계별 시설 계획

건설사업 기본계획 고시(국토교통부, 2023년)

• 2023년 12월 29일, 고시
• 위치: 부산시 강서구 가덕도 일원 666만 9000㎡ 규모
• 전망: 2065년 기준 국제선 여객 2326만 명, 화물 33만 5000톤 (2029년 개항)
• 시설: 활주로 1본(3500m) / 여객터미널(연 1703만 명) / 화물터미널(연면적 1만7200㎡)
• 항행안전시설: CAT-III
• 사업비: 13조 4900억 원
• 기타: 지원시설부지(126만㎡) / 공항철도, 부산신항철도 건설 / UAM용 버티포트

2단계 확장

(활주로 1본 추가)

부산시는 2024년 1월 11일 열린 비전 선포식에서 2029년 12월 개항 예정인 가덕도신공항의 활주로를 1본에서 2본(2단계 확장 계획)으로 확대한다고 밝혔다. 연 5800만 명 이용객의 세계 50대 메가허브 공항을 목표를 달성하기 위해서는 활주로 1본 추가가 불가피하다고 설명했다.

2활주로는 여객 터미널을 사이에 두고 기 계획된 활주로 맞은 편에 3200m 규모의 활주로를 추가로 건설하고, 공항 부지 면적은 667만㎡에서 1102만㎡로 65% 확장한다. 항공화물 100만t 이상 복합물류허브를 목표로 2031년 2단계 확장 사업에 들어갈 예정이다.

논란

특별법 논란

국토부가 28조여 원 비용을 추산한 대규모 국책사업을 불과 석 달 만에 처리해 졸속 논란이 일었다. 2021년 당시 4월 부산시장 보궐선거를 앞두고 여당과 야당이 각각의 셈법에 따라 처리한 것이라는 비판이 그것이다. 앞서 국토부가 2월 내놓은 보고서를 통해 안전성, 시공성, 운영성, 경제성 등 신공항 문제점을 지적했지만 영향을 주지 못했다.

1. 안전성 "공군, 국제선만 가덕 이전하면 사고 위험 커"
2. 시공성 "해상매립공사에만 6년" 2030년 개항 불투명
3. 운영성 "부등침하 발생할 경우 공항 운영 불가"
4. 환경성 "해양생태도 1등급 지역 훼손"
5. 경제성 "부산시 주장 대비 5.22조 원 증액 예상"

또한 이 특별법이 적법 절차와 평등 원칙에 위배될 우려가 있다는 비판이 제기됐다. 혈세 낭비를 막을 안전장치인 예비 타당성 조사를 건너뛴다. 국가재정법 제38조 제2항에서 면제 사유를 열거하고 있지만 가덕도신공항 사업은 오히려 예비타당성조사를 철저하게 거쳐 타당성 검증이 필요한 사업이라는 것이다. 또한 각종 법률에 따른 인허가 절차도 '패스'하도록 했다. 군사시설보호법 등 무려 31가지 법률에서 예외되었다.

특별법의 문제점은 입법이 행정의 영역을 가로채 삼권분립의 원칙과 적법절차 원칙에 어긋나고 국가재정 운영의 원리를 부정한다는 주장이다. 특별법우선적용원칙이 있다 하더라도 기존의 법 취지를 위협하는 제정은 입법만능주의를 조장할 수 있으며 타 지역과의 관계에서 평등원칙에 위배할 소지가 있다는 것이다.

안전성 논란

2021년 2월 가덕도신공항 특별법이 통과하면서 계획이 확정되자 민간항공조종사협회는 '원론에는 찬성한다'면서도 '안전에 대한 우려'를 나타냈다. 김해공항 존속에 따라 2개 공항이 동시에 운영되면서 각각의 공항 접근 경로가 최저관제분리고도 이내로 교차해 동시접근은 불가능하다고 밝혔다. 결국 두 공항에 접근 및 출항하는 항공기의 간격 분리를 넓혀 시차를 두고 이용해야 하기 때문에 두 공항의 이착륙 가능 항공기 대수를 절반으로 감소시키는 비효율이 발생한다. 또한 매립 지역이 외해(外海)에 위치하기 때문에 파고가 높아 두꺼운 높이로 매립이 이뤄질 수밖에 없고 이로 인해 섬을 중심으로 활주로 양끝단의 침하 가능성이 있다. 내해(內海)와 달리 바람이 강해 비행 안전에 많은 영향을 끼친다고 협회는 우려했다.

가덕도신공항 반대 입장인 국토교통부는 안전성에 대해 큰 우려를 표명했다. 가덕도는 연약층이 평균 30m, 최대 45m에 달하고 수심은 평균 17m(최대 21m)에 달한다. 인천공항의 경우는 수심이 1m에 불과했다. 게다가 해외 해상공항은 활주로 높이가 수면으로부터 4~9m에 불과하지만, 외해에 위치한 가덕도는 해일 영향을 줄이기 위해 활주로를 해수면 위 40m 높이까지 높여줘야 한다. 내해에 위치하고 활주로가 해수면에서 5미터 정도 높이였던 일본 간사이공항이 2018년 태풍으로 침수되며 한 달 가까이 항공기 운항이 중단된 사례도 있다.

활주로를 높이기 위해서는 평균 87m, 최대 106m의 지반 개량과 성토가 필요하다. 이 경우 185m 이상의 긴 사면 설치가 필요해 유휴 부지가 과대해지고 항공기 안전 운항에도 불리하다고 지적했다. 활주로를 높게 쌓으면 안전은 더 취약해진다. 언더슛 및 추락 위험이 커지며 바람, 기후 등 기상 영향에도 취약하다고 경고했다. 수면 위로 솟아오른 활주로가 착시를 일으키거나 맞바람 등에 취약할 수 있기 때문이다. 여기에 활주로가 '바다-육지-바다'에 걸친 모양으로 건설되면 활주로 양끝이 내려 앉는 부동침하 발생 가능성도 높아진다고 주장했다.

2022년, 박형준 부산시장이 2030부산세계박람회 유치의 핵심인 가덕도 신공항 건설을 2029년까지 완공하기 위해 '플로팅(부유식) 공법'을 제시했다. 이와 관련해 해상 공항이 많은 일본에서도 과거 안전 문제로 검토만 했을 뿐 포기한 공법이라는 비판이 뒤따랐다.

경제성 논란

2022년 4월 정의당 강은미 의원실을 통해 확인한 국토교통부의 '가덕도신공항 건설을 위한 사전타당성 검토 연구 최종보고서'에 따르면, 비용(C) 대비 편익(B) 비율이 0.41~0.58로, 공항 건설로 운영에 들어가는 비용의 절반 정도만 편익을 낼 수 있는 것으로 나타났다. 비율이 1 이상이 나와야 경제성이 있다고 판단한다. 활주로를 2본 설치할 경우에는 경제성은 더욱 하락한다.

당초 부산시가 가덕도신공항 건설을 밀어부치며 내놨던 사업비 규모를 7조5천억 원가량으로 제시했었지만 사전타당성(사타) 조사 결과에서는 두 배 가까운 사업비(13조7천억 원)가 들어갈 것으로 나타났다. 여객 4600만 명, 화물 64만 톤이 될 것이라고 주장했던 부산시의 예측도 연구결과(여객 2336만 명, 화물 28만6천 톤)와는 큰 차이를 보였다. 이와 관련해 국토교통부는 단순 시장전망치 적용, 실현 불가능한 화물수요 포함, 낮은 사업비 단가 적용 등으로 (부산시의 예측이) 부적절했다는 평가를 냈다.

인프라 구축 등 추가 비용 발생 가능성이 커 계획 대비 최대 2배 예산이 필요할 수도 있으며 신공항 비용편익이 0.5에 불과해 경제성이 떨어진다는 주장이 지속 제기됐다.

각주

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